全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于修改人口与计划生育法涉及宪法规定问题的研究意见

2021年6月，党中央印发《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，并明确提出修改《中华人民共和国人口与计划生育法》。7月，国务院向全国人大常委会提出关于提请审议人口与计划生育法修正草案的议案。

我国宪法对“计划生育”作出了相关规定。近年来，有关方面、人大代表和专家学者在研究实行新生育政策问题过程中时常提及和关注宪法有关计划生育的规定，有的认为需要赋予新的含义，有的认为需要进行修改或者解释，有的认为修改人口与计划生育法需要明确合宪性问题。

为保证党和国家关于优化生育政策、促进人口长期均衡发展决策部署的贯彻落实，根据党中央关于推进合宪性审查工作的精神和要求，法制工作委员会宪法室对修改人口与计划生育法涉及宪法规定问题进行了认真研究，现将有关情况和研究意见报告如下。

一、我国宪法关于计划生育的规定

党和国家始终坚持人口与发展综合决策，科学把握人口发展规律，坚持计划生育基本国策，有力促进了经济发展和社会进步，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。我国现行宪法对“计划生育”作了4处规定：（1）第一章《总纲》第二十五条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”：（2）第二章《公民的基本权利和义务》第四十九条第二款规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务”：（3）第三章《国家机构》第八十九条关于国务院职权的规定中有“计划生育”的内容；（4）第一百零七条关于地方人民政府职权的规定中有“计划生育”的内容。

我国现行法律中还有一些法律规定了“计划生育”相关内容。

二、我国计划生育政策的历史演变

我国宪法对“计划生育”作出了规定，但没有对计划生育的具体政策作出规定。因此，对宪法有关规定内涵的理解和认识，需要从计划生育政策、制度、工作的实践和历史演变中来把握。

计划生育基本国策是国家在特定历史条件下为缓解严峻的人口形势而推行的一项重大战略。上个世纪五六十年代，随着经济恢复、社会安定、人民生活改善和医疗卫生保障水平的提高，我国总人口从新中国成立初期的5.4亿人迅速增加到1970年的8.3亿人，给经济社会发展带来了巨大压力。为控制人口过快增长，国家从上个世纪七十年代开始在城乡推行计划生育。1971年7月，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。1978年，我国宪法首次规定“国家提倡和推行计划生育”。1980年9月，党中央发出《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1982年，党的十二大将计划生育确定为基本国策，五届全国人大五次会议通过的新宪法（即现行宪法）对计划生育作出相关规定。此后，各省、自治区、直辖市根据党和国家计划生育政策精神、宪法规定和精神并结合本地区实际，先后制定了一批有关计划生育的地方性法规。在多年实践经验基础上，全国人大常委会于2001年制定了人口与计划生育法。实践证明，实行计划生育，对于控制人口过快增长、缓解资源环境压力发挥了重要作用。这是我国在特定历史发展阶段作出的正确选择。

随着经济社会发展，我国人口发展的内在动力和外部条件发生显著变化，人口形势出现了新的情况。一是育龄妇女规模减少，出生人口下降，人口发展进入关键转折期。二是群众生育意愿降低，生育观念已总体转向少生优生；同时，由于来自诸多方面的压力和影响，我国适龄人口生育意愿受到制约。三是近年来人口老龄化程度不断加深，积极应对人口老龄化已经成为我国发展面临的重大课题。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人口问题，根据我国人口发展新形势新变化，作出一系列调整完善生育政策、促进人口长期均衡发展的重大决策。2013年11月，党的十八届三中全会调整完善生育政策，实施“单独两孩”政策。2015年10月，党的十八届五中全会决定实施“全面两孩”政策。2018年2月，党的十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》，确定组建国家卫生健康委员会，不再保留国家卫生和计划生育委员会。2020年10月，党的十九届五中全会提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略”，“优化生育政策，增强生育政策包容性”。2021年6月，为进一步适应人口形势新变化和推动高质量发展新要求，党中央印发《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施。这一系列政策调整，有利于改善人口结构，落实积极应对人口老龄化国家战略；有利于保持人力资源禀赋优势，应对世界百年未有之大变局：有利于平缓总和生育率下降趋势，推动实现适度生育水平；有利于巩固全面建成小康社会成果，促进人与自然和谐共生。

从我国计划生育政策和实践的历史演变中可以看出，党和国家始终坚持人口与发展综合决策，科学把握人口发展规律，根据我国人口发展变化的形势，适时逐步调整完善生育政策。因此，我国计划生育政策不是一成不变的，而是历经调整变化，在不同时期具有不尽相同的政策内涵和时代特征。

三、我国宪法有关计划生育的规定具有包容性和适应性，修改人口与计划生育法符合宪法规定和精神

宪法第一章《总纲》第二十五条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”这一规定明确了实行计划生育政策的根本目的，是使人口增长同经济社会发展相适应。根据这一规定，一方面，国家可以通过推行计划生育、控制人口数量，实现人口增长与经济社会发展的适应性；另一方面，人口增长同经济社会发展相适应又是检验和调整人口政策的基本标准和依据，随着经济社会发展和人口形势变化，计划生育政策应当适时予以调整，计划生育规定的含义也应当作与时俱进的理解。

始于上个世纪七十年代的计划生育政策，是在人口快速增长给经济社会发展带来了巨大压力的情况下实行的。在后来很长一段时间里实行的政策和法律法规，主要内容是一对夫妻生育一个子女，严格控制出生人口数量。这是符合特定时期经济社会发展状况和人口形势的，也是符合宪法规定和精神的。

随着我国经济社会的发展，我国人口形势出现了新的情况和新的变化，计划生育政策进入了适时调整时期。2013年、2015年，党中央先后作出实行“单独两孩”、“全面两孩”生育政策，全国人大常委会先后通过关于调整完善生育政策的决议和关于修改人口与计划生育法的决定。2021年6月出台了《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。实施三孩生育政策及配套支持措施，是党和国家根据我国人口发展变化形势作出的重大决策，是促进人口长期均衡发展、推动高质量发展的重大举措。主要内容是：实施三孩生育政策及配套支持措施，改革服务管理制度，提升家庭发展能力，推动实现适度生育水平，促进人口长期均衡发展。这一新举措还注重加强政策调整有序衔接，强调维护好计划生育家庭合法权益，建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度，使“计划生育”政策、制度和工作的内涵有了新的拓展。从宪法角度看，上述生育政策的调整和相关制度的完善都是贯彻落实宪法规定和精神的具体举措，都是符合宪法规定和精神的。

总的看，我国宪法有关计划生育的规定，体现了问题导向与目标导向相统一、指向性与方向性相统一，具有相当的包容性和适应性，可以涵盖不同修改时期实行的生育政策、相关工作及配套措施。修改人口与计划生育法，落实优化生育政策、促进人口长期均衡发展的决策部署，是与时俱进理解和把握宪法规定和精神的具体体现，也是与时俱进通过立法推动和保证宪法实施的生动实践，符合宪法规定和精神。关于修改宪法有关计划生育规定的意见，也有一定道理。2020年5月出台的民法典，在编纂时对原有婚姻法、收养法中有关“计划生育”的内容没有再继续保留。这个问题可以继续研究论证，目前同修改人口与计划生育法议程不必挂钩，将来适当时候再作统筹考虑。

文章来源：《全国人民代表大会年鉴2021年卷》，中国民主法制出版社2022年版。