法治监督与社会治理研究学者视角探析

 

引言

 

        基层治理现代化的核心命题之一，是实现自治、法治、监督三者有机统一。村民自治作为全过程人民民主扎根乡土的制度载体，赋予村镇、村民小组自主管理集体事务的权限，但自治权绝非脱离纪法约束的“自留地”。2025年中办、国办修订出台《农村基层干部廉洁履行职责规定》（下文简称《规定》），从党内法规层面系统划定农村基层干部履职负面清单，构建起“纪律约束前置、法律追责兜底”的双层规制体系。作为长期深耕法治监督、基层社会治理领域的研究者，结合2026年上半年中央纪委国家监委发布的村镇层级执纪办案实证数据可以清晰看到：当前村组小微权力失范呈现高发态势，大量案件印证基层干部普遍存在“违纪与违法边界模糊”的认知误区，不少行为人误将违规自治行为等同于“村内小事”，最终同时承担纪律处分与刑事追责双重后果。本文从法理逻辑、实践风险、纪法衔接机制、制度完善路径四个维度展开分析，厘清基层干部履职纪法红线，为规范小微权力运行、化解基层治理矛盾提供学理参考。

 

一、实证观察：2026年上半年执纪数据揭示基层权力规制困境

 

        根据中央纪委国家监委2026年1—6月公开执纪统计数据，全国纪检监察机关查处乡科级及以下基层干部数量占全部查处人员总量93.8%，其中村党组织、村委会、村民小组负责人、集体经济组织管理人员占比超七成，是群众身边不正之风和微腐败的高发群体。从案件类型学视角归纳，涉案行为集中呈现三大治理痛点：

        第一，自治权异化问题突出。部分村组干部混淆《村民委员会组织法》划定的自治边界，借助村民代表会议、小组议事程序形成与土地管理、民生保障法规相悖的决议，依靠宗族、地缘小团体制造村民间利益分配不公，人为催生信访矛盾。此类行为看似履行民主程序，实质属于滥用基层自治权力，既违背自治制度设立初衷，也触碰《规定》明确禁止的履职红线。

        第二，涉农资金与集体三资领域权力寻租频发。惠农补贴、征地补偿、村级工程项目、集体土地流转是违纪违法重灾区，行为人多采取虚报台账、虚设项目、低价处置集体资产等方式侵占公共或集体财产，单笔涉案金额虽不及公职人员大案，但直接损害全体村民共同利益，消解基层治理公信力。

        第三，基层干部法律认知存在结构性短板。调研中发现，绝大多数村组干部存在认知偏差：一是认为自治事务不受国家法律约束，“村里事村里说了算”；二是片面认为村干部不属于国家公职人员，仅会受到通报、警告等轻微纪律处理，不存在刑事犯罪风险；三是无法区分“协助政府从事公务”与“管理村集体自有资产”两种身份对应的不同罪名，对贪污罪、职务侵占罪、滥用职权罪的适用边界缺乏基本认知。

        执纪数据直观证明，基层小微权力监督存在制度落地落差，新修订《规定》的出台，正是从顶层制度层面回应基层治理现实风险，搭建纪法协同约束的完整框架。

 

二、法理阐释：《规定》划定八大禁止性规范，区分违纪与违法双层边界

 

         新修订《规定》整合完善八大领域履职禁令，覆盖惠农资金、集体三资、乡村工程、选举治理、村务监督、社会管理等全部基层工作场景，每条纪律规范均设置分层追责逻辑：轻微越界行为依规给予组织处理、党纪政务处分；行为达到刑事立案标准、满足犯罪构成要件的，同步移送司法机关追究刑事责任，实现党内法规与国家法律无缝衔接 。结合刑法立法解释、监察法规，对五大高频纪法风险红线作学理解析：

 

（一）惠农补贴资金管理红线：公务身份对应贪污类犯 

        《规定》第六条明确禁止侵占、挪用、套取各类强农惠农、救灾救济、低保优抚资金。从刑法主体认定规则分析，村干部协助政府发放征地补偿、民生补贴、救灾款物时，属于立法解释规定的“其他依照法律从事公务的人员”，具备贪污罪、挪用公款罪主体资格 。

        从治理实践案例来看，村干部伪造农户信息、篡改种植台账冒领补贴，截留、克扣群众救助款项，金额达到立案标准即构成贪污犯罪，并非仅作内部纪律整改。该条款清晰划定一条核心法理边界：财政拨付的公共惠农资金，不受村内自治决议调整，任何借助自治名义截留侵占的行为，均同时违反纪律规范与刑事法律。

 

（二）集体“三资”处置红线：区分公共财产与集体财产两类罪名

        《规定》第七条规范集体资金、资产、资源管理，严禁私设小金库、低价发包土地、侵占集体经营性收益、违规处置宅基地。此处形成清晰二元法律评价体系：其一，征地补偿、上级拨付集体建设资金属于公共财产，侵占构成贪污；其二，村集体自有山林、厂房、土地租金等集体经济资产，私自侵吞、私分构成职务侵占罪 。

        实践中高发的“以村民小组会议名义低价出让集体土地”行为，即便经过投票表决，因决议抵触《土地管理法》与《规定》相关条款，决议自始不具备法律效力，牵头主导的村组干部同时构成违纪与非法转让土地使用权犯罪，充分证明自治程序不能豁免纪法责任。

 

（三）村级工程项目管理红线：串通投标、受贿等商事类刑事风险

        《规定》第八条禁止在人居环境整治、高标准农田、村组道路工程中暗箱操作、优亲厚友、收受承包商财物。村干部利用职权指定关系户承揽工程、规避招投标流程、收受财物，数额较大构成受贿罪；与承包商串通虚增工程量套取项目资金，涉嫌串通投标罪。相较于其他基层违纪行为，工程领域案件涉案金额普遍更高，纪法双重惩戒力度更强，是基层廉洁治理重点防控领域。

 

（四）民主自治议事决策红线：禁止借自治之名侵害群众基本权利

        《规定》衔接《村民委员会组织法》核心条款，明确村组所有议事决议不得侵犯村民人身权、财产权、民主选举权。当前基层治理突出矛盾在于，少数干部利用宗族势力操控村民会议，出台差别化分配方案、限制部分村民享受惠民政策，人为制造村内对立。从法治监督视角审视，该类行为属于滥用自治管理职权，情节较轻给予党纪处分，多次实施、引发群体性信访、造成大额群众财产损失的，可认定为滥用职权相关违法责任，相关违规决议由乡镇政府依法撤销纠正。

 

（五）村务监督与基层政权红线：阻挠监督、把持基层政权涉多重违法

        《规定》第十二、十三条划定监督与社会管理刚性底线：不得隐匿销毁财务账目、阻挠纪检监察机关办案、打击报复村务监督人员；严禁勾结宗族、黑恶势力把持基层政权、欺压群众 。此类行为不仅违反廉洁纪律，情节严重涉嫌妨害作证、寻衅滋事、包庇黑恶势力等刑事犯罪，是全面从严治党向基层延伸重点整治的恶性问题。

        整体而言，《规定》并非单一纪律约束文件，而是兼具党内监督规范、基层治理指引、刑事前置预防三重功能，其制度设计底层逻辑是：纪律作为第一道防线阻断轻微失范行为，对于突破底线、侵害公共与群众重大利益的行为，直接启动刑事追责程序，形成“纪在法前、纪法贯通”的立体约束机制。

 

三、治理反思：当前基层纪法衔接落地存在三重制度梗阻

 

        结合法治监督田野调研与2026年纪检监察办案数据，《规定》在乡村落地过程中，仍存在三类阻碍小微权力规范运行的结构性矛盾，也是基层治理法治化亟待破解的难点：

        第一，基层干部纪法认知体系断层，自治权与法定权边界认知模糊。多数村组干部仅知晓“不能贪钱”，对身份定性、罪名区分、决议合法性判定缺乏基础法学认知，存在“小微权力无刑事风险”的普遍侥幸心理，导致同类违纪违法案件反复发生，警示教育治理效能不足。

        第二，监督体系末梢覆盖不足，村民小组长期处于监管盲区。现有村务监督、乡镇纪检力量大多聚焦村委会层面，村民小组小额资产、零散土地、临时公益项目缺乏常态化核查机制，监督力量未抵达治理“最后一米”，为权力异化、利益输送预留空间。

        第三，自治监督与国家监察协同机制不畅。村民质询、村务监督委员会内部监督缺乏刚性处置权限，群众发现违规自治行为后，仅能向上级信访举报，前端纠错渠道不足，大量微小矛盾拖延升级为信访、纪检案件，治理成本大幅增加。

        上述梗阻本质是基层治理法治化程度不足的体现，新修订《规定》提供了系统性制度工具，但仍需配套监督机制、数字治理、普法教育协同发力，才能充分释放制度效能。

 

四、法治化治理路径：以《规定》为核心构建小微权力全链条监督体系

 

        立足法治监督与社会治理融合视角，结合全国多地基层监督创新实践，从制度、技术、认知、协同四个维度提出完善路径，推动《规定》落地生根，厘清基层干部纪法行为边界：

 

（一）分层开展纪法专业宣教，构建基层干部法理认知体系

        改变传统单向政策宣讲模式，采用法学案例教学方式，面向村、村民小组两级干部分层解读《规定》负面清单，同步配套刑法职务犯罪立法解释、典型司法判例开展教学。依托2026年上半年本地查处村组干部案件开展警示教育，直观展示“违规自治—纪律处分—刑事追责”完整链条，破除“基层小事无重罪”认知误区。区分“公务行为”“集体自治管理行为”两类场景，讲清贪污罪、职务侵占罪、渎职类犯罪适用标准，从思想源头防范权力失范。

 

（二）完善小微权力清单与全流程公开制度，压缩权力寻租空间

        以《规定》八大禁令为依据，细化村镇、村民小组两级小微权力清单、负面清单，针对土地流转、惠民资金、工程发包、集体资产处置制定标准化议事流程，严格落实“四议两公开”法定程序。全面推广“监督一点通”数字化监督平台，将村组财务台账、议事记录、资金发放明细线上永久公示，实现群众随时查询、一键举报，以数字公开技术弥补线下监督力量不足，打通群众常态化监督渠道 。

 

（三）推动监督力量下沉至村民小组，搭建多元协同监督格局 

        整合乡镇监察办公室、村务监督委员会、村级廉情监督员力量，划分片区开展交叉专项核查，监督触角全覆盖所有村民小组。构建“纪检监察专责监督+村务内部自治监督+群众线上监督+舆论建设性监督”多元共治体系，赋予村务监督委员会财务核查、事项质询刚性权限，对苗头性违规自治问题早介入、早纠正，实现矛盾前端化解，减少信访上行总量。定期开展村组干部任期、离任经济责任审计，对隐匿账目、违规处置集体资产行为提前预警处置 。

 

（四）健全纪法贯通、以案促治闭环治理机制 

        纪检监察机关严格落实《规定》与监察法、刑法衔接程序，对触碰刑事红线的村组干部，在作出开除党籍、罢免职务处分后，完整移送司法机关依法处理，统一证据标准，实现执纪执法规范化。坚持“查处一案、治理一片”，针对案件暴露的制度漏洞制发监察建议，督促乡镇完善村民小组管理细则、集体资产监管制度。依托乡镇综治中心，吸纳法学工作者、调解员参与涉自治纠纷调处，在矛盾处置中厘清自治与法治边界，实现办案、整改、普法、治理一体推进。

 

结语

 

        乡村治理法治化是国家治理现代化的基础支撑，新修订《农村基层干部廉洁履行职责规定》从党内法规层面补齐基层小微权力监督制度短板，清晰界定纪律红线与刑事法律边界，回应了长期存在的自治权异化、群众身边微腐败等治理难题。从法治监督研究视角来看，村民自治与法治约束从来不是对立关系：合法自治必须以严守国家法律法规、党纪规范为前提，脱离监督、突破纪法底线的自治，只会侵蚀群众利益、动摇基层稳定根基。

        结合2026年上半年基层执纪办案实证数据不难看出，规范农村基层干部履职绝非单纯纪律管理工作，而是统筹自治、法治、监督的系统性社会治理工程。唯有持续以《规定》为根本遵循，完善全链条、全覆盖小微权力监督体系，同步提升基层干部法治素养、畅通群众监督渠道，才能从源头遏制“蝇贪蚁腐”，让村民自治制度释放正向治理效能，持续夯实乡村振兴、基层长治久安的法治根基。